Лоббирование как инструмент публичного самоуправления: зарубежный опыт

Лоббирование как инструмент публичного самоуправления: зарубежный опыт

Лоббирование как инструмент публичного самоуправления: зарубежный опыт

Рассмотрен зарубежный опыт использования лоббирования как инструмента публичного управления для наиболее полного удовлетворения общественных интересов. Сегодня насущной необходимостью является формирование эффективной системы публичного управления, которая должна своевременно реагировать на запросы современного общества, обеспечивать условия для повышения качества жизни народа путем принятия решений, наиболее полно соответствуют общественным интересам. В основе принятия решений в системе публичного управления лежит представительство общественных интересов — донесения до государства представлений, ценностей, проблем, которые являются важными для населения.

Это обеспечивается различными формами политического участия общественности, в частности выборами органов власти, деятельностью политических партий и политических лидеров, прямыми, не опосредованные связями между группами интересов и органами публичного управления. Важное место в системе представительства интересов занимает лоббирования, во многих странах мира зарекомендовал себя как эффективный инструмент публичного управления, что обеспечивает общественности возможность приобщиться к процессам разработки и принятия публичных решений. Учитывая указанное, изучение зарубежного опыта функционирования лоббирование станет полезным, особенно в продолжение упорной работы над принятием отечественного законопроекта о лоббировании.

Поэтому целью статьи является исследование зарубежного опыта использования лоббирования как инструмента публичного управления

Понятие «публичное управление» происходит от англ. public governance — публичное управление. Для предоставления дефиниции этого понятия необходимо выяснить сущность понятий «публичный» и «управления», который составляют.

0050458

Существуют два подхода к определению публичной сферы — широкий и узкий. В узком смысле, по определению Ю. Хабермаса, публичная сфера — это «сфера социальной жизни, в которой формируется Общественное мнение». В широком смысле публичная сфера — это сектор общественной жизни, не является частным или сугубо индивидуальными, а регулируется совместно с целью достижения целей, разделяются всеми или подавляющим большинством членов общества. По мнению Парсонса, понятие «публичный» означает те аспекты человеческой деятельности, требующих правительственного или социального регулирования, вмешательства или хотя совместных действий. По сути, публичная сфера существует для того, чтобы «поддерживать и развивать участие самого общества в управленческом процессе, стимулировать поиск таких решений общественных проблем, которые дают оптимальные варианты сочетания частных интересов с публичным, т.е. интересом общества как целого».

Теоретически под термином «управление» понимается сотрудничество многих сторон, участвующих в процессе управления общественными делами. Управления можно рассматривать как процесс управления и координации усилий, как теорию, или аналитическую систему.

Необходимо отличать управления (от англ. «Governance») от правительства (от англ. «Government») и от публичного менеджмента или публичного управления (от англ. «Public management»). Управление — это процесс объединения власти и обязанностей в обществе, определяет публичную политику и решения по общественной жизни.

Управление — шире правительство категория, которая включает взаимоотношения между официальными институтами и институтами гражданского общества

Управления занимается политикой участия в принятии решений и прозрачности процесса их принятия, управление занимается имплементацией уже принятых решений.

Итак, публичное управление — это политическая деятельность, направленная на разработку и принятие общественно важных государственных решений, выработки и осуществления государственной политики в целях обеспечения наиболее полного удовлетворения общественных интересов и максимальной реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

0050531

Достижению указанной цели, по нашему мнению, будет способствовать лоббирования, уже долгое время успешно функционирует как инструмент публичного управления в Соединенных Штатах Америки, Канаде Великобритании, Германии, Франции и некоторых других странах.

Наибольший интерес представляет опыт США, где лоббирование является неотъемлемой частью демократического процесса, действенным механизмом обеспечении учета интересов общественности при разработке и принятии политических решений и реализации государственной политики. Главная особенность лоббирование в США — то, что оно «является столпом американской политической системы», одной из «свобод объединений граждан».

Особенности конституционного строя США (бикамернисть парламента, отсутствие доминирующего центра влияния и жесткой партийной дисциплины и т.д.) предоставляют лоббистам значительные возможности для развертки своей деятельности.

Наиболее активно лоббисты пытаются повлиять на процесс принятия нормативно-правовых актов (как на федеральном уровне, так и на уровне штатов) с помощью таких конституционно- правовых форм лоббирования:

1. Направление гражданами петиций (индивидуальных или коллективных ходатайств) в органы власти, прежде всего Конгресса США, для поддержания определенного нормативно-правового акта или наоборот блокирования его принятия.

Читайте статью  Рекреационное землепользование в контексте  «зелёной» экономики

2. Участие лоббистов в работе парламентских комитетов. Комитетами Палаты представителей, наиболее привлекают внимание лоббистов являются: с доходов и налогов; по энергетике и торговле; ассигнования; бюджета; правительственной реформы. В Сенате такими комитетами является юридический; финансов; здравоохранения, образования, труда и пенсий; торговли, науки и транспорта; ассигнования. Именно из этих комитетов больше сотрудников перешло на лоббистскую работу.

3. Взаимодействие лоббистов с сотрудниками Конгресса США (руководителями аппарата комитетов, административными помощниками членов комитетов, помощниками по вопросам законотворчества и т.д.) и чиновниками исполнительных органов власти (министерств, ведомств), которые также входят в основных участников законотворческого процесса и имеют влияние на процесс разработки и принятие нормативно-правовых актов.

4. Участие лоббистов в работе органов власти субъектов федерации (легислатур штатов). Одной из тенденций в американском лоббировании является географическое переориентация осуществления лоббирования из центрального уровня на уровень штатов. Это привело к тому, что вашингтонские лоббистские фирмы все чаще начинают дополнять перечень своих услуг осуществлением лоббирование на региональном уровне.

5. Участие лоббистов в работе консультативно-совещательных учреждений, созданных при федеральных органах исполнительной власти. При этом главной целью лоббирования является не столько влияние на принятие ведомственных нормативно-правовых актов, сколько участие в разработке правительственных законодательных инициатив.

6. Организация и проведение лоббистами общественных слушаний, которые являются одной из самых распространенных и популярных форм привлечения общественности к правотворческого процесса, особенно на региональном и субрегиональном уровнях.

Особенностью чисто американского лоббирования, которую можно объяснить как феномен американского конституционализма, является отнесение к объектам лоббирования органов судебной власти, что подтверждается рядом судебных решений Верховного Суда США

С целью воздействия на принятие судебных решений прецедентного содержания лоббисты прибегают к спонсирование прецедентных дел, организации массовых акций по поддержке или возражения судебного решения, которое является предметом лоббирования; направления в суд так называемых «записок друзей суда» (the amicus curiae brief), которые используют группы для продвижения своих интересов в ходе судебного процесса.

0050534

В Великобритании лоббирование последнее время переживает период активного роста. Наиболее распространенными конституционно-правовыми формами лоббирования в этой стране является направление в парламент частных законопроектов (private bills) в форме петиций; участие лоббистов и лоббистских объединений в обсуждении законопроектов по специальной парламентской процедурой издание «зеленой» и «белой» книг; участие лоббистов и лоббистских объединений в работе спонсорских подразделений при социально-экономических правительственных ведомствах.

Лоббирование как инструмент публичного управления успешно функционирует также в Канаде, где оно регулируется Федеральным Актом по лоббированию о правилах регистрации лоббистов от 17 апреля 2008. Сущностной конституционно-правовой форме лоббирования в Канаде является внесение в парламент так называемого «частного законопроекта» (private bill). Физические и юридические лица, которые заинтересованы в принятии такого законопроекта, уплачиваемых при вынесении его на рассмотрение, а также на каждой стадии его рассмотрения в парламенте специальный налог.

Интересен опыт Великобритании и Канады по контролю и надзору за осуществлением лоббистской деятельности

Так, в Великобритании с 1995 г. функционирует Управление парламентского комиссара по стандартам, возглавляемое парламентским уполномоченным по стандартам, который назначается на должность Палатой общин и является ее сотрудником. Обязанностями парламентского уполномоченного являются: ведение реестра финансовых интересов депутатов; предоставления им консультаций на конфиденциальной основе в вопросах парламентской этики и разъяснения положений Кодекса поведения и руководящих правил поведения членов Палаты общин; контроль за выполнением Кодекса поведения и предоставления в случае необходимости рекомендаций по внесению в него изменений; регистрация и рассмотрение жалоб относительно ненадлежащего поведения депутатов и проведения на основании их соответствующих расследований. Уполномоченный ежегодно отчитывается перед Палатой общин о результатах работы возглавляемого им управления.

0050535

Согласно канадскому законодательству, функция контроля и надзора за осуществлением лоббистской деятельности возложена на Управление комиссара по лоббированию Канады. Возглавляет управление комиссар — независимый агент парламента, который отвечает за ведение регистрационных учетов и совершенствования Кодекса поведения лоббистов. Комиссар проводит расследование, чтобы обеспечить соблюдение Акта по лоббированию и Кодекса; предоставляет консультативные заключения и толкует Акт по лоббированию, публикует реестр лоббистов, ежегодно отчитывается перед парламентом о деятельности возглавляемого им управления, практику выполнения Акта по лоббированию и Кодекса поведения лоббистов.

Читайте статью  Роль новых медиа в формировании моральной паники

В Германии лоббирования считается формальным институтом гражданского общества, но практика лоббистской деятельности здесь очень распространена

Лоббисты выступают как профессиональные посредники между заинтересованными группами и органами государственной власти, принимающих решения. Особенностью немецкого лоббирования является то, что оно основано на деятельности многочисленных консультативных учреждений при органах власти, а в технологиях лоббистской деятельности преобладают экспертные инструменты.

В Германии главным объектом лоббирования, в отличие от других государств Западной Европы и Северной Америки, является правотворческая деятельность не парламента, а правительства. Согласно Единому положением о федеральных министерства в работе по разработке законопроектов, в федеральных министерствах участвуют эксперты из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций. При этом возможности влияния на исполнительную власть ограничены законодательно.

Например, обращение любых заинтересованных субъектов в федеральный канцлеру предусмотрено лишь в исключительных случаях. Правительство стремится учитывать мнения заинтересованных групп и различных лоббистских структур. Так, при разработке проектов нормативных правовых актов в структурах исполнительной власти, как правило, привлекаются представители союзов.

0050537

Субъектами лоббирования в Германии выступают исключительно юридические лица, имеющие статус объединений, союзов и организаций. Ведущими из них являются Федерация немецкой промышленности, Объединение ассоциаций немецких работодателей и Немецкий Конгресс торгово-промышленных палат, их научно-исследовательские, экспертные подразделения систематически осуществляют мониторинг законодательных инициатив, разрабатываемых правительственными учреждениями, а также предоставляют профессиональную информацию во время работы над ними.

Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы

Только с начала 1980-х гг. к легитимного лоббирования появляется интерес ученых и законодателей. В 1991 pp. во Франции создается ассоциация советов по лоббированию, призвана предоставить системности и упорядочить отношения формата «государство — заинтересованные группы». Хотя лоббистская деятельность официально запрещена в органах законодательной власти, она фактически существует и широко практикуется через различные легитимные формы взаимодействия власти и гражданского общества. На основании Конституции 1958 г. во Франции действует Социально-экономический совет, состоящий из представителей профессиональных групп страны и призвана делать выводы из всех законопроектов экономического и социального характера. Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. На уровне исполнительной власти лоббисты принимают достаточно активное участие в работе консультативно-совещательных учреждений, созданных при правительственных ведомствах.

Проанализировав опыт лоббирования за рубежом, можно сделать выводы, что в зарубежных странах лоббирование в основном однотипное. А расхождения заключаются главным образом в том, насколько открыто осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократическим институтам, насколько разнообразны субъекты и каналы давления и влияния. Лоббирование в зарубежных странах эффективно используется как инструмент публичного управления, принося пользу не только общественным группам. Которые представляют собственные интересы, но и органам публичной власти, которые заинтересованы в поддержании постоянной коммуникации с общественностью.

0050536

Из приведенных примеров видно, что в большинстве стран преобразования лоббирование с неформального в формальный институт происходит путем его специальной законодательной регламентации

Даже в тех государствах, где этого пока не произошло, наблюдается тенденция к разработке и принятию специального лобингового законодательства. Такой подход представляется вполне аргументированным. Это обусловлено важностью предмета регулирования, поскольку участие общественности в публичном управлении через легальное и легитимное лоббирование является важным конституционным правом. К тому же требования к законодательного акта содержат необходимость введения четкого действенного механизма регулирования общественных правоотношений. В котором обязательно должны участвовать граждане.

Делая проекцию рассмотренных примеров, можно утверждать, что для нее характерны иные политические, социальные, экономические условия, в которых возникали и формировалось лоббирования и которые следует учитывать при государственного вмешательства в процесс его институционализации. Учитывая и реализуя опыт других стран, условиях необходимо избегать бездумного, механического копирования иностранных образцов и норм. Целесообразно максимум заимствовать только отдельные социальные технологии. Которые позволят добиться положительных результатов в сфере правового регулирования лоббистской деятельности, и только при условии их адаптации к национальным реалиям.

Похожее ...

Добавить комментарий