Регулирование лоббирования в США

Регулирование лоббирования в США

Регулирование лоббирования в США

Проанализирован опыт законодательного регулирования лоббирования в США, изучено влияние принятых законов — как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов — на лоббирование. Даны предложения по совершенствованию законодательного регулирования лоббирования. Обсудим регулирование лоббирования в США .

Лоббирование является неотъемлемой частью процесса принятия нормативно-правовых актов. Одновременно процесс лоббирования несет в себе вполне очевидные коррупционные риски.

В связи с актуализацией данного вопроса, целесообразно проанализировать мировую практику законодательного обеспечения лоббирования. Анализ мировой практики обнаруживает, что в законодательном регулировании этого вопроса обычно реализуются две основные стратегии. Первая связана со стремлением урегулировать лоббирование в органах власти принятием соответствующего закона (США, Канада).

Вторая предполагает урегулирования с помощью нескольких специальных нормативных правовых актов отдельных вопросов, связанных с лоббистской деятельностью. В частности, порядок регистрации представителей ассоциаций, групп и объединений, которые защищают те или иные интересы, при парламентах; границы и параметры отношений лоббистов и представителей власти; порядок организации публичных слушаний законопроектов. Такой вариант реализован в Федеративной Республике Германия, во Франции, Италии. Вместе с тем наличие лоббизма как позитивного вида деятельности, необходимого для правотворческого процесса, может и признаваться, и отрицаться.

0050546

Цель работы — изучение положительного опыта США в сфере законодательного регулирования лоббирования

Право лоббировать в США основывается на первой поправке к Конституции, согласно которой гражданам гарантируется право на обращение в органы власти с петициями об удовлетворении жалоб.

Первый закон о лоббистской деятельности в Соединенных Штатах Америки было принято еще в 1876 г. Лоббистская деятельность подлежала налогообложению и регистрации.

Законодательное урегулирование вопросов лоббизма продолжалось и в ХХ в. В частности в 1907 г. Конгресс США запретил корпорациям и банкам осуществлять взносы в избирательные кампании. А в 1938 г. был принят Федеральный акт «О регистрации зарубежных фирм» (Foreign Agents Registration Act), регламентирующий порядок лоббирование на территории США в пользу иностранных интересов.

В 1946 г. в США принят Федеральный акт «О регулировании лоббизма» (Federal Regulation of Lobbying Act), который стал основ ним регуляторным актом в сфере регулирования лоббистской деятельности в течение II половины ХХ в. В соответствии со ст. 308 Федерального акта любое лицо, которое за плату или по иным соображениям осуществляет деятельность с целью оказать влияние на принятие или отклонение какого-либо законодательного акта в Конгрессе, прежде чем предпринять действия в этом направлении, обязано зарегистрироваться в Конгрессе и в письменной форме и под присягой предоставить сведения о себе. А также о личности, которую она представляет и в чьих интересах работает или выступает, срок выполнения этих обязательств. Кроме того, лицо, осуществляющее лоббистскую деятельность, должен предоставлять ежеквартальные подробные отчеты о расходах и источников финансирования лоббистских действий, а также по полученной вознаграждения за лоббистскую деятельность.

Лицо, осуществляющее лоббирования, должна была предоставить отчет относительно публикаций в средствах массовой информации, которые были ею инспирировано

Зарегистрированные лоббисты обязаны отчитываться о всех сделанных взносы от 500 и более долл.. и указывать при этом фамилию лица, сделавшего такой взнос; все расходы в размере, превышающем 10 долл.., и указывать имя лица, получившего эти деньги, а также цель расходы. Лоббисты обязаны сообщать, на какие законодательные акты они планируют влиять, какие новые статьи благодаря их усилиям были внесены.

0050547

«Невыполнение норм данного акта считалось правонарушением и каралось штрафом до 5 тыс. дол. США или заключением до 12 месяцев и запретом в течение 3 лет заниматься лоббистской деятельностью».

Этот Федеральный акт действовал до 1996 г., тогда как в 1954 Верховный Суд США (дело United States vs. Harriss) ограничил его действие, постановив, что он распространяется исключительно на оплачиваемых лоббистов, взаимодействующих напрямую с членами Конгресса (а не , скажем, с работниками аппарата Конгресса) относительно принятия или непринятия того или иного акта федерального законодательства. К тому же было определено, что этот Федеральный Акт применяется только к тем лицам, которые тратят на лоббирование не менее половины своего рабочего времени. Также упомянутое решение Верховного Суду не распространяло действие Федерального акта на политические кампании, направленные на то, чтобы «пробудить мнение общественности» относительно общих проблем.

Его действие не распространялось на любое лицо, которое один раз выступает на заседаниях той или иной комиссии Конгресса, поддерживая тот или иной законодательный акт или оппонируя ему; на любого государственного служащего, который действует в пределах своих служебных обязанностей; на случаи, когда газета или любое другое периодическое издание как всегда публикует новости, редакционные статьи и комментарии, платные объявления, которые прямо или косвенно призывают к принятию или отклонению законодательного акта, если такая газета, периодическое издание или лицо не участвуют в дальнейшей деятельности в этом направлении. Действие Федерального акта не распространялось и на контакт с представителем исполнительной ветви власти, который затем контактирует с членом Конгресса.

Критики Федерального акта «О регулировании лоббизма» считают низким уровень его эффективности, поскольку под его регулирование не подпадала значительное количество лоббистов

Прежде всего тех лоббистов, которые действовали в интересах профсоюзов — в частности, на основе того, что их главная цель не является лоббистской, либо потому, что их представители не вступают в «прямые отношения» с членами Конгресса, а общаются с работниками аппарата законодательного органа власти или должностными лицами исполнительной ветви власти. «В 1991 General Accounting Office (Счетная палата Казначейства) подсчитала, что около 10 000 из 13 500 лоббистов, на которых содержатся данные в публичных лоббистских перечнях, не было зарегистрировано по упомянутым Федеральным актом 1946».

0050548

В 1971 г. был принят Федеральный акт «О федеральных избирательные кампании» (Federal Election Campaign Act) (с поправкам 1974 и 1976), который «ограничил финансовые поступления частных лиц и комитетов политического действия, через которые шли средства субъект объектов лоббирования в избирательные фонды кандидатов на выборные должности. Упомянутые ограничения решением Верховного Суда США от 1976 г. был признаны не противоречащими Конституции США (дело Bukley vs. Valeo). В 1976 г. был принят Федеральный акт «О лоббировании негосударственными общественными организациями», который установил процент бюджета негосударственных общественных организаций, который может быть назначен для лоббирования».

Читайте статью  Экономическая безопасность предприятия и его трактовка в научных трудах

Урегулирования деятельности субъектов лоббирования произошло параллельно с урегулированием деятельности объектов лоббирования

Так, в 1977-1989 годах было принято Стандарты этического поведения для служащих органов исполнительной власти (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch), Федеральный акт этического поведения государственного служащего (The Ethics in Government Act) и Федеральный акт реформирования этики государственного служащего (Ethics Reform Act). Эти акты запретили должностным лицам и законодательной, и исполнительной власти заниматься лоббированием в течение года с момента прекращения своих полномочий, а также иметь дело с должностными лицами по вопросам, которыми данное лицо занималась находясь на государственной службе.

Причем действие упомянутых документов распространяется и на государственных служащих. Которые являются работниками аппарата законодательных и исполнительных органов. Между прочим в течение года после увольнения бывших высокопоставленных-это не имеют права представлять, помогать или заниматься консультированием иностранных правительств, иностранных политических партий с целью влияния на процесс принятия того или иного решения федеральным представителем исполнительной или законодательной власти. Кроме того, «бывшие государственные служащие в течение года не могут с любого поводу использовать конфиденциальную информацию относительно вопросов торговли и переговоров, получения в процессе их работы в исполнительной или законодательной власти.

Те чиновники, которые осуществляли общий надзор за подписанием официальных контрактов со стороны государства, не имеют права в течение двух лет после увольнения осуществлять лоббистские услуги в той сфере. В которой осуществлялись этим лицом контракты от имени государства. Те же чиновники, которые были лично вовлечены в процесс переговоров и подписания контрактов от имени государства, пожизненно не имеют права выступать лоббистами от имени коммерческих учреждений в данной сфере. Кроме того, государственным служащим во время пребывания на должности запрещено брать плату за написание статей, речей или любой другой публичной деятельности, даже если она не связана с их служебными обязанностями».

Поиск новых, все более придирчивых регламентации деятельности лоббистов иногда приводит к определенным несуразностей

Примером этого может служить определение содержания лоббизма, сделанное на 30 страницах Министерством финансов США весной 1994 г.. Которое вызвало удивление со стороны политической общественности. Среди прочего в этом документе указано, что каждое лицо, нанятое «следить» за ходом проблем федерального и штатного уровней, скажем, просматривать газеты или журналы, еще не занимается лоббистской деятельностью. Но как только это лицо начнет вырезать и подшивать статьи для исследовательской работы с целью влияния на законодательство, она тут же, согласно мнению Министерства финансов, становится лоббистом.

В 1995 г. был принят Федеральный акт «Об открытости лоббирования» (Lobbying Disclosure Act), который заменил собой упомянутый Федеральный акт от 1946 г. и стал основным нормативно-правовым актом в сфере лоббирования. Этот акт определяет правовые основы лоббирования, порядок регистрации, отчетности и налогообложения субъектов лоббирования. Действие этого закона распространяется на любое лицо, «непосредственно или через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или другие ценности для достижения одного из указанных задач: принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта; воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта ». Действие такого закона распространяется на лоббистскую деятельность и в Конгрессе США, и в исполнительных органах власти.

0050551

В новом законе прописано и установлено:

• понятийный аппарат, который состоит почти из двух десятков терминов и определений;
• перечень сведений, которые лоббист должен указать в регистрационном документе;
• сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;
• сведения, которые должны содержаться в отчетах;
• обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации;
• обязанности секретаря Сената и клерка Палаты представителей; размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности.

Согласно этому Акту лоббистом является лицо, нанятое клиентами за финансовую или иную вознаграждение для предоставления услуг. Включающих более одного лоббистского контракта. Акт также дополняет, что зарегистрироваться в перечне лоббистов (в клерка Палаты представителей или секретаря Сената) должна лицо, тратит на лоббистскую деятельность не менее 20% времени и получает за это не менее 5 тыс. долл.. от одного клиента в течение шести месяцев. Для юридических лиц минимум дохода от лоббистской деятельности составляет 20 тыс. долл.. за шесть месяцев.

Кроме того, этот Акт законодательства США содержит нормы, направленные на ограничение закамуфлированных видов подкупа

Так, согласно этому закону, «парламентарий имеет право получить в год от одного лица подарки не более чем на 100 дол.. Одновременно цена одного предмета не должна превышать 50 долл.. Что касается гонорара за публичное выступление, то он не может превышать 2000 долл.. Взятки и откровенный подкуп, например членов Палаты представителей и Сената, запрещены. Установлены следующие меры ответственности: штраф до 5000 дол. или тюремное заключение на срок не более 12 месяцев, или то и другое одновременно. Как дополнительная мера — лишение права заниматься лоббистской деятельностью в течение трех лет».

0050552

Как отмечает исследователь Владимир Дубровский, правовой контроль по вопросу лоббирования прежде сталкивается с проблемой взяточничества и подкупа должностных лиц. «Ответственность за взяточничество как в процессе лоббирования, так и вне его по американскому законодательству является уголовной и определяется законами штатов и федеральным кодексом законов США в восемнадцатом титуле — глава 11, параграфы 201 (Подкуп должностных лиц и свидетелей), 203 (Вознаграждение членов Конгресса, должностных лиц и других лиц по вопросам, которые касаются интересов правительства), 211 (Получение или вымогательство вознаграждения за сотрудничество в получении должности на государственной службе).

Упомянутые нормы имеют несколько сходных черт

Во-первых, формулировка этих пунктов закона пытается широко охватить суть дела, покрыв все возможные действия, которые имеют целью взяточничества. Например, в одном из пунктов Закон так определяет взяточника: «Тот, кто является должностным лицом или избранным ею прямо или косвенно просит, требует, принимает, получает или соглашается принять определенные ценности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие осуществить определенный официальный акт и др.. (п. 201, т. 18). Во-вторых, идет попытка разграничить ответственность за противозаконные действия с целью, содержит уголовные интересы (наказание до 15 лет заключения).

Читайте статью  Инструментальные средства генерации документооборота в зообизнесе

С целью, таких интересов не содержит (до 2 лет заключения). В-третьих, в санкции законодатель пытается сразу предотвратить рецидивы взяточничества. В частности тем, что преступник «также лишается права иметь должности, связанные с получением доходов, уважения и доверия Соединенных Штатов».
«Другие нарушения закона обычно трактуются как незначительные и наказываются штрафом от 100 до 10000 долл.. США. Стоит отметить, что в США установлены жесткие ограничения на использование бюджетных средств для лоббирования чьих-либо интересов. В частности, на федеральном уровне существуют общие ограничения на использование федеральных фондов для лоббистской деятельности.

0050571

Должностные лица и служащие федерального правительства не могут использовать средства, выделенные для их агентств, для лоббистской деятельности, направленной на Конгресс США

Вместе с тем согласно основных положений принятых недавно поправок, известных под названием «Поправки Берда», получателям федеральных грантов, федеральным подрядчикам, получателям федеральных ссуд или аналогичных лиц, имеющих соглашения о сотрудничестве с федеральным правительством, запрещено использовать федеральные деньги для лоббирования в Конгрессе и федеральных агентствах. Кроме того, эти организации должны предоставлять информацию о своих лоббистские расходы по нефедеральних источников. На которые они пошли для получения денег из федеральных программ. А также заключение контрактов. Также существуют определенные ограничения на лоббистскую деятельность благотворительных организаций. Такие организации ограничены в объеме (количестве) лоббирование, если они хотят сохранить за собой освобождение от налогообложения».

Принятие нового регуляторного акта в сфере регулирования лоббизма положительно повлияло на процесс детенизации. С 1995 по 2005 гг количество зарегистрированных в Вашингтоне профессиональных лоббистов выросла с 14,5 тыс. до почти 33 тыс. человек. Сейчас в столице США в сфере лоббистской деятельности работает более 80 тыс. человек и это количество постоянно растет. Сравним: в сфере производства товаров в Вашингтоне работает в 5 раз меньше человек. Каждая третья из крупных компаний с ежегодным доходом более 100 млн долл.. имеет собственный штат лоббистов на столичном уровне. На каждого члена Конгресса в среднем приходится по 125 лоббистов, которые ежегодно на лоббирование тратят около 3,3 млрд долл.. Специальность «лоббирование» уже приобретается студентами в лучших высших учебных заведениях США.

Для конкретизации форм взаимодействия субъектов лоббирования с представителями власти и с целью уменьшения уровня коррупции в пределах такого взаимодействия в 2007 г. был принят Федеральный акт «Честного лидерства и открытой власти» (Honest Leadership and Open Government Act). Этот документ «определяет формы взаимодействия представителей власти с лоббистами и лоббистскими объединениями с целью минимизации коррупционных рисков при осуществлении лоббирования».

0050572
Нормирование деятельности лоббистов и лоббистских организаций произошло и на уровне штатов. По состоянию на начало 1990-х годов все 50 штатов США имели собственное законодательство о лоббировании.

Так, в легислатурах штатов законодательное регулирование лоббирования существует скорее формально

Во многих штатах лоббистами считаются лишь лица, получающие вознаграждение за открытый «давление» на представителей законодательной власти штатов. Но в этот круг не включаются представители партий, религиозных и благотворительных организаций, местных исполнительных органов власти и др..

Регулярность, с которой лоббисты должны регистрироваться — чаще всего в комиссии парламента штата по этике, у парламентского секретаря или у генерального прокурора штата — колеблется от ежемесячной к двухлетней. «Нарушение законов о лоббизме, как правило, трактуются как незначительные правонарушения и наказываются штрафом от 100 до 10000 долл.. А в семи штатах (Арканзас, Вайоминг, Джорджия, Луизиана, Мичиган, Монтана, Юта) вообще отсутствуют правовые ограничения лоббизма — даже во время регистрации нет необходимости предоставлять отчеты об использованных средствах или иную отчетность.

Хотя при этом существует точка зрения, что лоббисты на уровне штатов должны контролироваться даже сильнее и строже, чем на уровне федеральной столицы

Ведь, во-первых, считается, что лоббисты на уровне штатов менее профессиональны. Поэтому и увеличивается вероятность нарушения законов по регулированию лоббирование через неопытность лоббистов. Во-вторых, на уровне штатов (особенно это касается тех штатов, где доминирует одна партия, также аграрных штатов и тех штатов, которые характеризуются низким средним уровнем дохода населения и слаборазвитой промышленностью) существует искажение в системе представительства интересов через лоббирование в пользу интересов бизнеса. Так, например, «в Орегоне за последнее десятилетие количество лоббистов удвоилось. Но как и в прошлом здесь доминируют защитники интересов капитала. Которые сейчас составляют 66% общего количества зарегистрированных в штате лоббистов.

0050573

Этот факт, а также меньший уровень общественного внимания к политическим событиям на уровне штатов, меньший уровень конкуренции за время и внимание конгрессменов штатов (по сравнению с федеральными конгрессменами) провоцирует лоббистов использовать активнее прямые, часто незаконные методы воздействия — от прямого взяточничества к предоставлению необходимых услуг для нужного конгрессмена. Которые не связаны с его деятельностью — например, услуги развлечений. Речь идет и о более скрытые виды взяточничества — в частности получения законодателем гонорара за выступление перед группой особых интересов, предоставление платы за консультации. Таким образом, заинтересована в услугах конгрессмена лицо или группа лиц могут начать выкуп акций компании, партнером которой является законодатель или заключить определенные соглашения с такой компанией.

Хотя по словам одного из бывших сенаторов Орегона, он никогда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям деньги или другие «прямые приманки»

Влияние лоббирования бизнес и других интересов на процесс принятия государственных решений. А также решений отечественных органов местного самоуправления должен быть урегулирован на законодательном уровне прежде всего с целью детенизации данного процесса. Учитывая опыт Соединенных Штатов Америки (особенно наименее экономически развитых штатов США), в процессе законодательного урегулирования лоббистской деятельности стоит акцентировать внимание законодателей по трем важным факторами. Во-первых, усиление уголовной ответственности за использование коррупционных механизмов лоббирования. Во-вторых, максимальное расширение перечня субъектов лоббирования и механизмов лоббирования, которые подпадают под действие законодательного регулирования. В-третьих, четкое определение механизмов контроля за деятельностью лоббистов и институтов (или должностных лиц), ответственных за этот контроль.

Дальнейшего изучения требует опыт законодательного регулирования лоббирования в странах Европейского Союза, изучение позитивов и недостатков представленных законопроектов относительно нормирования лоббирования в Российской Федерации.

Похожее ...

Добавить комментарий